创设中国特色的生态环境保护制度

　　汪劲

　　生态保护补偿制度是我国政府在借鉴国际社会倡导的“生态系统服务付费”概念的基础上结合我国以自然资源全民所有制为主体的国情创设的。早在20世纪五十年代，我国政府就在林业领域实施了以国家财政投入为主的育林基金和更新改造资金制度，之后还分别启动了退耕还林还草工程和退牧还草等重点生态建设工程直至今日。1979年我国第一部《环境保护法（试行）》确立了“谁开发谁保护”“谁污染谁治理”的生态环境补偿原则，开始在向环境排放污染物和森林、草原、矿产、水资源开发以及渔业等领域逐步建立实施了生态建设和环境补偿机制。

　　生态保护补偿制度的构建需要在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式具体落实。这些工作的开展除了要有法律的明确规定外，还必须在财政纵向补偿、地区间横向补偿以及市场机制补偿等方面建立一体化的分领域投入、资金保障和监管执行机制。

　　党中央、国务院高度重视我国生态保护补偿机制的建设。2005年党的十六届五中全会提出按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则加快建立生态保护补偿机制，2012年党的十八大报告特别强调要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度”，2016年中央深改组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2022年党的二十大报告要求“完善生态保护补偿制度”。

　　截至2023年底，我国在20多部环境和资源保护法律中分别规定了生态保护补偿相关条款，范围涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及水生生物资源、陆生野生动植物资源等重要生态环境要素等领域和重点生态功能区、自然保护地等区域。

　　虽然我国现行环境和资源保护法律均对国家建立健全生态保护补偿制度作出了原则规定，但因各领域生态保护补偿实践一直处于发展探索中，生态保护补偿涉及领域广泛，不同时期中央和地方有关政策和规定对生态保护补偿所涉补偿范围、补偿原则、受偿主体、资金投入、补偿标准、补偿方式、绩效考评以及责任追究机制等在实践中各不相一，各地实行生态保护补偿的领域、范围和补偿标准也不平衡，需要尽快在国家层面对生态保护补偿的共通性事项和一般规则作出相应规定。

　　为加强和规范生态保护补偿，调动各方参与生态保护积极性，国务院日前通过并公布了《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）。《条例》在立法技术上采用了框架性立法模式，既要全面衔接国家法律对生态保护补偿的工作原则和协调机制以及其他共通性事项作出一体化安排、对有关权利义务关系和执行保障监督机制作出明确规定，又要将生态文明体制改革以来党中央、国务院关于生态保护补偿的决策部署落到实处，还要为国务院各部门和地方政府在不同层级和不同领域开展生态保护补偿工作制定具体规章制度留有余地。

　　第一，《条例》定位于生态保护补偿的基础性、综合性行政法规，将立法重点放在加强和规范生态保护补偿工作和调动各方参与生态保护积极性之上。

　　我国现行环境与资源保护法律中仅有少数法律对领域内生态保护补偿制度及其实施方式作出了明确规定，多数法律只规定了建立健全领域生态保护补偿机制的宣示性条款。因此在具体制度和措施的执行层面，目前更多的是依照生态文明体制改革以来党中央、国务院的有关政策和部门规章规定开展的，存在着补偿领域广泛、补偿方式各异、执行规则多样的现实特征。

　　鉴于此，《条例》明确了坚持中国共产党的领导，坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一的生态保护补偿工作方针及其机制构建的原则。

　　第二，《条例》明确了生态保护补偿的对象范围和实施方式。

　　明确补偿机制和平衡保护者和受益者之间的利益关系，是《条例》的一项重要任务。《条例》规定，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。这一规定明确将生态保护补偿的机制分为财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿三大类，将受偿主体确定为按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人（含地方各级人民政府、村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织及其成员以及其他应当获得补偿的单位和个人）。

　　并且《条例》还在总结实践的基础上归纳重申了资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。

　　第三，《条例》确立了政府主导开展生态保护补偿的工作机制。

　　一是规定县级以上人民政府加强对生态保护补偿工作组织领导的职责，包括将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划、构建稳定的生态保护补偿资金投入机制，以及建立健全生态保护补偿工作的相关机制，督促所属部门和下级人民政府开展生态保护补偿工作。

　　二是确立了国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境、水行政、住房城乡建设、农业农村、林业草原等部门在其职能范围内负责各领域生态保护补偿工作的职责。

　　三是规定县级以上地方人民政府有关部门依据各自职责，负责生态保护补偿相关工作。

　　第四，《条例》规定了不同生态保护补偿机制的具体内容，统一并细化了具体规定和要求。

　　首先，明确了财政纵向补偿机制及其在不同领域的具体实施方式。由中央或省级地方财政采用均衡性转移支付或者项目资金投入的方式给生态建设者、生态保护者予以资金、劳务、项目等补偿的方式，是我国生态保护补偿机制的主要方式。《条例》将由国家通过财政转移支付等方式实施财政纵向补偿的范围明确规定为两个方面，一是对开展重要生态环境要素保护的领域（包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素）的单位和个人分类实施补偿；二是在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域的单位和个人直接予以补偿。

　　在中央财政分类实施补偿的领域，《条例》要求补偿的具体范围、补偿方式应当统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素分类确定，有关中央财政分类补偿规则应当分领域制定。此外，在生态保护补偿的地方政府投入方面，《条例》要求有关地方人民政府在中央财政分类补偿的基础上结合本地区实际建立分类补偿制度，及时落实资金，加大补偿力度。

　　在重点生态功能区实施补偿的领域，《条例》规定中央财政安排重点生态功能区转移支付，结合财力状况逐步增加转移支付规模。考虑到生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。

　　在以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿领域，《条例》要求中央财政和地方财政对开展自然保护地保护的单位和个人分类分级予以补偿，根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等合理确定转移支付规模。

　　在财政纵向补偿资金的使用上，《条例》规定地方人民政府及其有关部门获得的生态保护补偿资金应当按照规定用途使用，按照规定将生态保护补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人，不得截留、占用、挪用或者拖欠。

　　其次，明确了地区间横向补偿机制及其实施方式。地区间横向补偿一般指生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制，开展地区间横向生态保护补偿的形式。为此《条例》通过列举的方式规定了地区间实施横向生态保护补偿的四大区域范围，规定上级人民政府根据生态保护实际需要，可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。同时，对在生态功能特别重要的跨省、自治区、直辖市和跨自治州、设区的市重点区域开展地区间横向生态保护补偿的，中央财政和省级财政可以给予引导支持。

　　地区间横向生态保护补偿主要是在有关地方人民政府之间开展的，为明确权利义务关系和可能出现纠纷的解决机制，《条例》要求地区间横向生态保护补偿应当签订书面补偿协议，对补偿的具体范围、生态保护预期目标及其监测评判指标、生态保护地区的生态保护责任、补偿方式及落实补偿的相关安排、协议期限及违反协议的处理等事项予以明确。因补偿协议履行产生争议的，有关地方人民政府应当协商解决；协商不成的，报请共同的上一级人民政府协调解决，必要时共同的上一级人民政府可以作出决定，有关地方人民政府应当执行。《条例》的规定为推动地方间生态领域合作共赢提供了依据。

　　最后，确立了市场机制补偿方式的基本规则。市场机制补偿是本着环境资源有价的原则，由环境资源利用者与环境资源提供者之间签订合同由利用者向提供者支付费用给予的补偿。在市场机制补偿方面，《条例》规定国家鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿，明确将建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制、推动建设交易市场完善交易规则作为国家的责任。《条例》这一规定为政府搭建平台、各方主体参与提供了方向和指引。

　　此外，《条例》还在采取多种方式发展生态产业、建立持续性惠益分享机制以促进生态保护主体利益得到有效补偿、利用社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金依法有序参与生态保护补偿作出了鼓励和引导性的规定。

　　第五，《条例》对生态保护补偿的保障和监督管理机制作出了规定。如前所述，由于《条例》主要定位于各级人民政府及其主管部门有关生态保护补偿的工作机制之上，而地区间横向补偿和市场机制补偿机制则是建立在协议和市场规则基础上的，因此《条例》主要对以下事项作出了规定：一是要求政府及其有关部门应当按照规定及时下达和核拨生态保护补偿资金，确保补偿资金落实到位，并且对资金用途实行监督管理；二是完善生态保护补偿监测支撑体系，建立生态保护补偿统计体系，完善生态保护补偿标准体系，为生态保护补偿工作提供技术支撑；三是完善与生态保护补偿相配套的财政、金融等政策措施，发挥财政税收政策调节功能，完善绿色金融体系；四是推进绿色产品市场建设，实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制；五是规定生态保护补偿工作接受社会监督和舆论监督，对生态保护补偿资金的管理使用情况依法进行审计监督。

　　《条例》还规定，对截留、占用、挪用、拖欠或者未按照规定使用生态保护补偿资金的，政府和有关主管部门应当责令改正；逾期未改正的，可以缓拨、减拨、停拨或者追回生态保护补偿资金；以虚假手段骗取生态保护补偿资金的，由政府和有关主管部门依法依规处理、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　《条例》将于今年6月1日起施行。我们相信，《条例》的实施和体制机制的不断健全完善，将促使我国生态保护补偿工作迈上新的台阶，让全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识，让所有人能够合理共享生态保护成果。

　　（汪劲系《生态保护补偿条例》立法专家组组长河南炒股配资，北京大学法学院教授）